兒童安全座椅入法幕后

　　我們特意選在2013年的后一天，追述一個立法背后的故事。

　　幾天前，上海市人大常委會會議表決通過關于修改《上海市未成年人保護條例》的決定，明年3月1日起，未滿12周歲的孩子不能被安排坐在副駕駛座位，未滿4周歲的孩子乘坐私家車，應該配備并正確使用兒童安全座椅。

　　通常，立法都是滯后于社會實踐，這有其必然需要和規(guī)律。而關于“安全座椅”，是一次堪稱“率先”的修法。常有人說國外這個理念好、那個理念靈，又總感覺離我們還比較遠，但上海兒童安全座椅入法幕后，是一群有識之士的奔走經年與推動者們的前瞻眼光，讓一種國際先進理念以嚴肅認真的立法形式，成為一座城市的文明符號。

　　修法，只是另一個開始。

　　情況依舊不樂觀，在幼兒園、小學門口，放學時經過，總能看到孩子熟稔地打開車門，爬上副駕駛座;在駕駛座等著的父親，摸摸孩子的頭，歡聲笑語。

　　這樣的景象，我們不敢上前提醒，更不敢提兒童安全座椅的事，生怕引來警惕的眼神，或者是，一陣白眼。

　　但我們總想跟家長們說些什么，心中矛盾，是因為聽過太多讓人心痛的故事。

　　今年4月，上海寶山，張文海駕駛的面包車與一輛轎車相撞，他6歲的兒子正被爺爺抱著，坐在副駕駛。一聲驚呼，孩子飛出車窗，趕緊送孩子去醫(yī)院，也沒能搶救過來。

　　根據我們的新聞監(jiān)測，兩年來幾乎每3個月，全國范圍內就有一起類似的事故，“孩子飛出窗外”，不忍聽，不忍看。不忍心想，還有多少悲劇，是未被報道的。但，大多是可以避免的呀!

　　于是，我們花費了數年時間，長期追蹤了這次修法。

　　“不足0.1%”的焦慮

　　“安全座椅”入法，上海還要“率先”，談何容易。

　　雖然，相比一些發(fā)達國家90%以上的兒童座椅使用率，我國的使用率，據研究只有不足0.1%。

　　但潘曙明依舊記得，2006年起，他跟人提起“安全座椅立法”，總有不屑的聲音。

　　有人說，“飛出窗外”事故畢竟是少數，死亡案例少。有人說，用不用安全座椅，是家長的自由，法律不該管。

　　2006年，潘曙明是新華醫(yī)院的急診科醫(yī)生，他從美國交流學習回來，常會講起在美國看到的事—

　　醫(yī)院神經科的實驗室里，建了軌道和碰撞墻，能夠模擬車禍時人體的傷害情況;幾乎每一起交通事故，警察、急救醫(yī)生和醫(yī)院都會采集詳細的數據上傳，為車禍的傷害預防研究支持。

　　他做了“中國十年道路交通傷害”的調查，10年來飆升的曲線，高高地翹著。據統(tǒng)計，我國每年有超過1.85萬名14歲以下兒童死于交通事故，死亡人數是歐洲的2.5倍。

　　他覺得，醫(yī)學和理論研究之外，促進立法，才是真正的辦法。

　　有人說立法時機不成熟，需要數據支持。

　　醫(yī)生們的蹲點調查

　　一位醫(yī)生，去哪里拿數據呢?

　　資料不夠，他便用業(yè)余時間在醫(yī)院門口觀察，帶著孩子來醫(yī)院的私家車，孩子坐在哪里，是否裝備了安全座椅。

　　資料顯然還不夠，他開始發(fā)動私人關系，找了師弟，找了同事，找了大學生志愿者，一起去“蹲點”幼兒園和醫(yī)院。潘曙明自己花錢，承諾“事成之后”，給幫忙的兄弟們1人1個安全座椅。

　　有人很熱心，一聽是“為了孩子”，二話不說就答應了。也有人覺得為難，醫(yī)生看好病就可以，干嘛要去觀察安全座椅呀!

　　后來，他們選了4家醫(yī)院，以兒童醫(yī)院、婦幼保健院為主;還選了3家幼兒園，特意挑了靠近“安全社區(qū)”的。醫(yī)生們原本就忙，還要早晚踩著點去幼兒園。

　　幾個月的數據匯總來，難看得很。

　　幾家醫(yī)院門口，車水馬龍，可私家車里安裝兒童安全裝置的，是 “個位數”。幼兒園門口也一樣，“個位數”。讓研究團隊哭笑不得的是，某一天，在幼兒園門口等孩子的長車隊里，幾輛價值上百萬的豪車沒裝安全座椅，任由幼小的孩子在副駕駛座玩樂，爬上爬下;車隊里安裝安全座椅的，是一輛QQ。即便是這輛QQ車，也把安全座椅綁在副駕駛座上，裝錯了位置。

　　聯手搭“草臺班子”

　　就憑這“蹲點”，顯然不夠，但要再進一步，困難重重。

　　潘曙明還想講清關鍵的一點：車禍中，沒有裝備安全座椅的兒童，在車內的致死致傷具體原因。質疑聲又來了，有人問他，研究這個有什么用?國外不都研究過了嗎?

　　他想到了交警隊的檔案。

　　檔案分布在各個區(qū)縣，卷宗如山，要找兒童相關的，還要挑選有研究價值的拍照，很繁復。他們“貓”在檔案室里，又興奮又煩惱。后找到的案例不多，不大于10個。雖然致死致傷的細節(jié)，未必在交警的記錄范圍內，可關鍵的數據到手了—法醫(yī)報告，“顱腦損傷”的字眼，足夠說明事故嚴重性。

　　找過了警察，他又找到了高校。

　　同濟大學汽車學院的王宏雁教授團隊，正在做汽車安全性的調研，開著調查車，載著儀器和攝像頭，在全上海到處跑，哪里出了車禍，就往現場趕。她的研究重點和擅長，在車輛本身。她有交通事故的模擬設備，還有科學的一手數據，可她的困惑在于，一群工科生看不懂交通事故之后的驗傷報告。

　　雙方互補，一拍即合。

　　醫(yī)院和學校的十多個人的團隊，自嘲“草臺班子”，開始合力研究“兒童乘客車內傷害和預防”。他們去了高速公路收費站，統(tǒng)計實際路況下兒童使用安全座椅的數據。他們申請了科委和基金會的經費，去幼兒園開展“家長教育”。他們給這幾所幼兒園買了安全座椅，放在顯眼的地方，讓每個來學校的家長都看得到。

　　和教委一拍即合

　　數據慢慢充分起來，據《上海家長乘車安全知識現況調查》，近73%的家長有購買安全座椅的意愿。這一課題，也得到數位“老法師”的認可。

　　可怎樣把一項研究結果，轉變?yōu)榉�律，潘曙明不懂。他只相信，一�?ldquo;為了孩子”的好事，總會取得共識。

　　有人指點，“安全座椅”要寫入《道路交通安全法》難度太大，可以考慮修改《上海市未成年人保護條例》。于是，2009年，潘曙明認識了時任上海市教委青少年保護處處長楊永明。

　　又是一拍即合。

　　楊永明立刻想起2001年赴日本時參觀過的一家兒童座椅企業(yè)，講起當年的震撼時依舊睜大了眼睛—生產一個把手，要考慮何種濕度、鹽分度、溫度，會令它變脆變形;安全座椅的每一個接口，都在各類條件下，經過反復的力學測試……

　　上海市教委開始著手廣泛征求意見，起草報告。各類的立法討論會、座談會、征求意見會，都要潘曙明參與，解答來自法律專家、公安、學校、家長、汽車廠商各式各樣的提問—究竟要界定幾歲以下兒童?誰來查處?怎么查，怎么罰?出租車、公交車要不要安裝?

　　聽到風聲，安全座椅產商就找上門來，給楊永明打電話，寄產品目錄，或是干脆找上門來，要推薦自家產品。楊永明一聽就打斷：“謝謝關心和參與，再見!”立法討論中已經有了對“產商利益”的質疑，這決不能碰。

　　楊永明總結下來，議論多，也是為關鍵的有兩條：一、為“安全座椅”立法，算是“超前”的;沒有更高層的上位法作為基礎，老百姓會接受嗎?二、怎樣劃下一根“紅線”，界定究竟誰來處罰，怎么處罰?

　　交警部門壓力很大，普遍擔心“安全座椅”入法，以后執(zhí)法有難度。

　　在各界不斷地討論中，楊永明想了辦法，“把大家的注意力都聚焦在孩子身上”，而不是安全座椅，不是汽車，更不是道路，這一點，所有人的認識都是一致的。

　　在達成共識之后，在設計中不只提“安全座椅”一項，而是納入相關的各項綜合因素—比如未滿12歲不能坐副駕駛，比如“校車”接送，還有“避免學齡前兒童獨處”，“禁止接納未成年人進入酒吧”等等。

　　在如何處罰的問題上，楊永明努力向大家灌輸新的立法觀念—未必要明確執(zhí)法主體和明確罰則，但今后一旦孩子在“安全座椅”或“副駕駛座”等相關問題上出事，進入司法程序后，涉案成年人必定敗訴。

　　“強制”和“倡導”

　　今年9月3日，“安全座椅”進入上海市人大常委會組成人員的視野。

　　人民大廈403會議室，法規(guī)草案解讀會，屏幕上顯示著《上海市未成年人保護條例修正案 (草案)》。草案第七條吸引了不少人的眼球：“攜帶未滿4周歲的未成年人乘坐家庭乘用車，應當配備并正確使用兒童安全座椅。”

　　上海市教委主任蘇明說，上海作為一個開放性的國際大都市，理應對兒童安全座椅的普及采用提出強制性要求的立法模式，但考慮到我國國家層面尚未立法的實際情況和社會公眾的接受程度，本市兒童安全座椅立法應選擇從宣傳、引導、推廣和培養(yǎng)使用習慣著手。他的落腳點，在“一定強制要求”的倡導性規(guī)定。

　　到底是偏向“強制”還是“倡導”，乍聽上去有些矛盾。對此，立法者慎之又慎。

　　9月18日，草案提交一審。

　　攜帶未滿4歲兒童乘坐家庭乘用車，要配兒童安全座椅，能否很好實施?分組審議中，這條帶有強制性的倡導性條款引起大家對其操作性的質疑。

　　在委員陳燮君看來，“這個規(guī)定對保障未成年人安全很重要，但條文中有一些是軟著陸的，需進一步明確管理主體和法律責任”。市人大教科文衛(wèi)委主任委員薛明揚說，這項規(guī)定符合國際慣例，但由于具有一定倡導性和前瞻性，建議加強宣傳和引導，增強未成年人父母的交通安全意識，推動兒童安全座椅使用率的逐步提高。

　　部分委員推敲起“家庭乘用車”的含義。江小青委員告訴記者，為了弄清楚這個詞的概念，法制委專門去汽車廠家、去教育系統(tǒng)、去社區(qū)聽取大家的意見。在陳必昌委員看來，“家庭乘用車”的范圍顯得太窄，如果兒童乘坐本家庭以外的家庭乘用車，一旦發(fā)生事故，很難依法評判。

　　一審中，沈國明委員說得誠懇：這是一部針對特定人群具體行為的法規(guī)。條文是問題導向的，有什么問題急需解決，就加進去。以后碰到類似情況，就有一個處理的基本準則。他認為，從執(zhí)行性層面考慮，兒童安全座椅放到《道路交通安全法》中，執(zhí)行力可能要好得多。“這個情況發(fā)生在馬路上，由交警來管要比居委會更現實，但要等道路交通安全法加這個內容，時間會更長，不如先從這部法中先突破。”

　　沈國明認為，盡管有些條款執(zhí)行起來可能有點難，但他不認為像這樣的條款就是“軟法”，這本是一部保護未成年人的“硬法”。

　　“從倡導到規(guī)范，一步之遙。”在他看來，這部法就是為下一步制定的相關道路交通安全方面的技術規(guī)范提供上位依據。

　　法規(guī)只是第一步

　　11月21日，市人大常委會會議廳。

　　草案進入二審。那天，會議廳的后排坐著15名旁聽市民，大家對這部法的興趣濃厚，不少人問：“兒童安全座椅進入法條，是否有相關罰則呢?”

　　新的角度也在博弈。“考慮到兒童安全座椅的特殊性，不僅父母有責任，生產廠家也有責任，政府也有一定的監(jiān)督責任。”李鳴委員認為，未成年人保護委員會應當督促有關部門制定并頒布家庭乘用車兒童安全座椅的產品技術標準，安全使用準則和售后服務規(guī)范，“這樣的表述，使得無論是生產者、銷售者，還是購買者，大家都有一個統(tǒng)一的可量化的知曉度和可以執(zhí)行的東西，確保安全座椅能夠得到更好的使用。”

　　彼時，兒童安全座椅已不是審議焦點，委員們的目光更多投向了如何避免兒童獨處、酒吧禁止接納未成年人等條款。這個由兒童座椅引發(fā)的修正案草案，正一點點擴大它的“保護勢力范圍”。

　　正如王中委員所說： “我們要珍惜地方立法的機會，盡可能把國際上先進的未成年人保護的理念吸收進去。”

　　12月27日，關于修改《上海市未成年人保護條例》的決定表決通過。終的表決稿上，亮點紛呈。比如，酒吧禁止未成年人進入，改為，禁止接納未成年人，"接納"一詞，由被動規(guī)范變?yōu)橹鲃右?guī)范。”江小青說。

　　而對兒童安全座椅的法律表述也更為完整，作為家長，“攜帶未滿四周歲的未成年人乘坐家庭乘用車，應當配備并正確使用兒童安全座椅”。作為生產經營者，“家庭乘用車、兒童安全座椅的生產者、銷售者應當按照有關標準和規(guī)范為(博客,微博)購買者提供兒童安全座椅安全、使用的技術指導和服務”。作為政府部門，“質量技監(jiān)部門和工商行政部門應當加強對兒童安全座椅生產、銷售的監(jiān)督”。

　　“法規(guī)出臺只是第一步。政府部門應該隨即跟上，制定相關實施細則，讓法規(guī)真正落到實處。”立法工作者如是說。

　　記者手記

　　“把精美的留給兒童”

　　一個兒童安全座椅，牽動了多少人的心。

　　宋慶齡女士曾提出：“要把精美的留給兒童。”2005年聯合國兒童憲章的一個重要原則，即把全人類優(yōu)秀、精華的東西首先給兒童享受，讓全世界的災難后一個降臨到兒童身上。審議中，也屢屢有委員提出，要把國際上先進的未成年人保護理念吸收進法規(guī)中。

　　兒童座椅入法正是這一理念的佳印證。

　　市人大常委會法工委主任丁偉說，國外很多前瞻性立法值得借鑒。比如超市里，孩子的腳被手推車卡住了，本來一個很小的個案，經媒體報道、追蹤，立法部門從中舉一反三，啟動修改相關法規(guī)程序，從立法源頭上堵住這一漏洞環(huán)節(jié)。

　　兒童安全座椅入法也頗有此風。

　　在法規(guī)草案的審議階段，也有人質疑，目前階段，這能做到嗎?這個倡導性、引領性的條款究竟有多大的約束力?這種擔心正彰顯出立法者的審慎—讓其入法，就要使其順利施行，取得預期效果。

　　兒童安全座椅只是這部法中的一個要素。委員們的審議范圍越來越大，從一開始的校車、校服，到后來的酒吧禁入、兒童獨處、生活環(huán)境等。

　　不由想起，20多年前，第一部為未成年人定制的地方法規(guī)—《上海市青少年保護條例》，這部法規(guī)在很多方面走在時代前面，有力推動上海未成年人保護工作的發(fā)展;若干年后，《上海市未成年人保護條例》的修正，也與時俱進，吸取國際上先進的保護理念，體現“以人為本”等立法理念。

　　把精美的留給兒童，從立法開始。